煤炭轉(zhuǎn)型與有序退出是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵點(diǎn)。在這一過程中，相關(guān)產(chǎn)業(yè)和部分地區(qū)就業(yè)減少、煤炭資源型地區(qū)發(fā)展動(dòng)能不足、能源價(jià)格波動(dòng)和能源安全等潛在風(fēng)險(xiǎn)，給民生福祉帶來影響。如果應(yīng)對(duì)不當(dāng)，將影響碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)遵循以人民為中心的原則，在“雙碳”目標(biāo)政策體系中充分考慮實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的要求，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)煤炭有序退出與煤炭資源型地區(qū)公正轉(zhuǎn)型。黨的二十大報(bào)告明確了“先立后破”的戰(zhàn)略方針與“有計(jì)劃分步驟”的實(shí)施方式，為推動(dòng)煤炭轉(zhuǎn)型提供了重要的方向引導(dǎo)。

資料圖

煤炭資源型地區(qū)公正轉(zhuǎn)型

是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，要求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)凈零碳轉(zhuǎn)型，但我國的能源資源稟賦基礎(chǔ)決定了煤炭在未來很長時(shí)間內(nèi)仍將是我國主導(dǎo)能源品種。我國擁有全球規(guī)模最大的煤炭就業(yè)群體，截至2022年底，我國煤炭開采與洗選行業(yè)從業(yè)人員總計(jì)約260萬人，煤炭的退出將會(huì)對(duì)這部分就業(yè)群體和高度依賴煤炭產(chǎn)業(yè)的地區(qū)帶來巨大沖擊。長久以來，煤炭資源型地區(qū)為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展提供最重要的能源動(dòng)力。然而，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)高度依賴煤炭資源和相關(guān)產(chǎn)業(yè)，“雙碳”目標(biāo)下，煤炭的逐步退出會(huì)給這些地區(qū)帶來巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)減少、收入降低。尋找公正的煤炭轉(zhuǎn)型路徑，降低伴隨煤炭退出的不利社會(huì)影響，確保所有群體都能公平地分享凈零碳轉(zhuǎn)型帶來的收益，需要幫助受影響的就業(yè)群體和重點(diǎn)煤炭資源型地區(qū)適應(yīng)轉(zhuǎn)型帶來的變化。這也是我國碳中和目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

煤炭資源型城市一般是依托煤炭發(fā)展壯大，但從國內(nèi)外資源型城市的發(fā)展軌跡看，隨著煤炭開采力度的加大，最終都會(huì)步入煤炭開采難度加大、成本提高或儲(chǔ)量枯竭階段。尋找成功的轉(zhuǎn)型路徑是煤炭資源型地區(qū)難以回避的一項(xiàng)艱巨任務(wù)，“雙碳”目標(biāo)的壓力將進(jìn)一步加速該進(jìn)程。能源產(chǎn)業(yè)清潔、零碳化發(fā)展的大勢難以逆轉(zhuǎn),要求高碳的煤炭行業(yè)必須正視未來，而高度依賴煤炭資源的城市和地區(qū)也應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，綜合應(yīng)對(duì)，通過一攬子政策，幫助受影響群體和地區(qū)實(shí)現(xiàn)有尊嚴(yán)、高質(zhì)量的轉(zhuǎn)型，以最低的社會(huì)福利損失實(shí)現(xiàn)整體性的氣候目標(biāo)和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

這種伴隨著能源轉(zhuǎn)型所帶來的行業(yè)萎縮、就業(yè)減少和地區(qū)發(fā)展困境，并不是中國獨(dú)有的問題，而是擺在所有推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)從化石能源向清潔可再生能源轉(zhuǎn)型國家面前的共性問題。在全球碳中和轉(zhuǎn)型的大潮下，以創(chuàng)新的成本分擔(dān)和利益分配方式體現(xiàn)社會(huì)公正性價(jià)值導(dǎo)向，推動(dòng)受影響產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和群體平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的重要性已在國際層面形成共識(shí)。一些國家和地區(qū)探索在煤炭和其他化石能源退出過程中建立公正轉(zhuǎn)型機(jī)制來應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，如德國針對(duì)煤炭和煤電退出建立了專門的經(jīng)濟(jì)增長、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與就業(yè)委員會(huì)（WSB）來為受影響群體和地區(qū)提供支持。還有一些國家和地區(qū)在該領(lǐng)域開展國際合作，如歐盟、英、美、南非共同宣布建立長期公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系,幫助南非加速退煤；印尼、越南和塞內(nèi)加爾等國也相繼與發(fā)達(dá)國家簽訂協(xié)議，通過公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系來解決化石能源退出面臨的資金問題；中國也在積極融入這一不斷升溫的議題，2022年7月，中國在金磚國家勞工就業(yè)部長會(huì)議上，聯(lián)合其他國家共同發(fā)布會(huì)議宣言，提出為所有人實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型的必要工作有待加強(qiáng)，將會(huì)同各政府部門和社會(huì)伙伴，為所有人實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)就業(yè)。2023年中國與法國共同發(fā)布的《中華人民共和國和法蘭西共和國聯(lián)合聲明》中也提出“中法兩國將共同努力，通過公正的能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系等工具，推動(dòng)發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)更加公正的能源轉(zhuǎn)型”。

“先破后立”戰(zhàn)略方針

爭取到重要時(shí)間窗口

黨的二十大報(bào)告明確提出，立足我國能源資源稟賦，堅(jiān)持先立后破，加強(qiáng)煤炭清潔高效利用。這是基于保障能源安全作出的戰(zhàn)略決定。盡管從長期看，煤炭轉(zhuǎn)型的大方向是實(shí)現(xiàn)煤炭的逐漸減量，但在當(dāng)前復(fù)雜多變的國際局勢下，基于我國能源稟賦，決了煤炭轉(zhuǎn)型應(yīng)該是在減煤過程中加強(qiáng)煤炭清潔化利用程度。近年來，通過提高清潔優(yōu)質(zhì)煤炭產(chǎn)能占比，合理調(diào)控煤炭價(jià)格，夯實(shí)了煤炭兜底保供基礎(chǔ)，有效抵御了國際能源市場波動(dòng)對(duì)我國能源供應(yīng)沖擊。

我國的資源稟賦條件決定了當(dāng)前乃至未來數(shù)十年內(nèi)煤炭的支撐保障地位，短期內(nèi)不可能也不必過急退煤，這也為實(shí)現(xiàn)煤炭公正轉(zhuǎn)型爭取到了重要的時(shí)間窗口。當(dāng)前全球各國大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，疊加地緣政治因素導(dǎo)致的能源形勢緊張，煤炭需求旺盛，煤炭經(jīng)濟(jì)景氣度回升。2022年，山西、陜西和內(nèi)蒙古三省區(qū)的GDP年增速分別為4.4%、4.3%和4.2%，比全國平均水平高出1.4、1.3和1.2個(gè)百分點(diǎn)，位居各省經(jīng)濟(jì)增速榜的第三、第四和第五位。這主要得益于煤炭價(jià)格的堅(jiān)挺與煤炭經(jīng)濟(jì)景氣度的提升，并進(jìn)一步推動(dòng)這些地區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)收入水平的提高與就業(yè)水平的回升。

但這些能源大省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然高度依賴煤炭行情，今年上半年煤炭價(jià)格回落后，增長勢頭不再強(qiáng)勁，出現(xiàn)分化局面：山西GDP上半年同比增長4.7%，陜西GDP上半年同比增長3.7%，均低于全國平均水平，只有內(nèi)蒙古上半年保持了同比7.3%的較高增長。這也表明，煤炭資源型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然與煤炭產(chǎn)業(yè)高度相關(guān)，主要依靠與煤炭緊密相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈。

積極穩(wěn)妥推動(dòng)能源體系“先立后破”意味著既不能“先破后立”，也不能“守成不破”；積極旨在穩(wěn)妥，但穩(wěn)妥不能消極。支持以煤炭清潔高效利用的方式保障國家能源安全，根本目標(biāo)是為了在煤炭利用提質(zhì)增效過程中，逐步實(shí)現(xiàn)減量和降碳。在全球氣候變化影響加大、各國應(yīng)對(duì)氣候問題行動(dòng)增強(qiáng)的背景下，能源體系低碳轉(zhuǎn)型趨勢不可逆轉(zhuǎn)。2021年聯(lián)合國氣候變化格拉斯哥大會(huì)達(dá)成減煤協(xié)議，一些國家成立“棄煤聯(lián)盟”。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟更加堅(jiān)定不晚于2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的氣候目標(biāo)，提速向零碳可再生能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。煤炭在全球能源體系中的核心地位持續(xù)降低。“后破”要求為煤炭轉(zhuǎn)型找好出路，借助當(dāng)前相對(duì)平穩(wěn)的煤炭經(jīng)濟(jì)形勢，提前布局，為煤炭資源型地區(qū)主動(dòng)謀求公正轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

提前謀劃，探索建立煤炭資源型地區(qū)

公正轉(zhuǎn)型的中國范式

我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在地區(qū)間不均衡現(xiàn)象，各地資源稟賦、能源基礎(chǔ)、發(fā)展條件、技術(shù)水平各有不同，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的作用各不相同。各地在推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，應(yīng)因地制宜、因時(shí)制宜明確自身的任務(wù)目標(biāo)和路徑，堅(jiān)持全國一盤棋思路。因此，煤炭轉(zhuǎn)型也必須結(jié)合區(qū)域政策體系，確保地區(qū)間的公正性。

當(dāng)前，各國都在積極探索實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型的實(shí)踐路徑。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長久以來高度依賴煤炭資源，煤炭經(jīng)濟(jì)體量巨大。因此，煤炭轉(zhuǎn)型過程中面臨的實(shí)際問題明顯有別于其他國家，很難完全照搬其他國家經(jīng)驗(yàn)。煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型要求充分發(fā)揮出凈零碳轉(zhuǎn)型對(duì)于創(chuàng)造新就業(yè)、消除貧困、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展等提升社會(huì)公正水平的積極作用，以公平、包容、安全、平穩(wěn)的方式推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)轉(zhuǎn)型。應(yīng)當(dāng)針對(duì)煤炭資源型地區(qū)的實(shí)際情況，在煤炭行業(yè)和替代行業(yè)共生發(fā)展過程中，從頂層設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政和金融支持等方面，做好兩者支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的協(xié)調(diào)發(fā)展和有效銜接，逐漸擺脫地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長對(duì)煤炭行業(yè)的路徑依賴，逐步提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)韌性，探索建立適合中國國情的公正轉(zhuǎn)型路徑。

一要加強(qiáng)對(duì)煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型的研究評(píng)估，科學(xué)規(guī)劃短期內(nèi)加強(qiáng)煤炭清潔高效利用與長期內(nèi)引導(dǎo)煤炭有序退出的戰(zhàn)略安排。一方面要對(duì)煤炭消費(fèi)峰值、拐點(diǎn)、電力終端消費(fèi)設(shè)施發(fā)展等進(jìn)行科學(xué)研判；另一方面，要著眼“雙碳”目標(biāo)，在短期保供與長期轉(zhuǎn)型的雙重約束以及保障能源系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行前提下，對(duì)煤炭清潔高效利用的未來有更清晰具體的戰(zhàn)略安排。對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和相關(guān)影響開展深入研究，識(shí)別出受沖擊產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和脆弱群體，為妥善解決問題做好前瞻研判和提供研究基礎(chǔ)。

二要重視轉(zhuǎn)型帶來的就業(yè)和社會(huì)影響，將社會(huì)公正的要求融入相關(guān)政策體系，從頂層設(shè)計(jì)層面妥善應(yīng)對(duì)相關(guān)問題。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)必須以保障民生、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為指導(dǎo)原則，充分預(yù)判煤炭退出對(duì)某些地區(qū)和群體可能產(chǎn)生的極端影響，防止轉(zhuǎn)型成本被部分地區(qū)或群體過度承擔(dān)。通過制度安排、法律規(guī)范和政策支持將公正轉(zhuǎn)型的要求和內(nèi)涵全面融入“雙碳”目標(biāo)政策體系。

三要以能源安全為先，確保煤炭開采生產(chǎn)活動(dòng)有序退出。煤炭在能源體系中的主體地位短期內(nèi)難以撼動(dòng)，保供壓力意味著煤炭行業(yè)發(fā)展應(yīng)以保障全國用能需求為先。因此，保證煤炭供需平衡，同時(shí)積極穩(wěn)妥推動(dòng)以清潔高效利用促進(jìn)煤炭減量提質(zhì)增效是煤炭資源型地區(qū)實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型的前提條件。相關(guān)地區(qū)和煤炭生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)依托本地資源稟賦，建立煤炭開發(fā)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，引導(dǎo)能源供應(yīng)從以煤為主向多能互補(bǔ)能源供應(yīng)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，平衡煤炭主要保供地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全國能源安全保供任務(wù)的協(xié)同。 

四要構(gòu)建部門協(xié)作與廣泛參與相結(jié)合的決策機(jī)制，使煤炭轉(zhuǎn)型的利益相關(guān)方都能參與決策制定過程。建議以當(dāng)前我國部門間協(xié)調(diào)機(jī)制為基礎(chǔ)，由主要職能部門牽頭，加強(qiáng)相關(guān)部門和地區(qū)政策之間的相互配合，針對(duì)煤炭資源型地區(qū)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的公正轉(zhuǎn)型，制定有針對(duì)性的工作方案，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型涉及主體廣泛參與，保障政策傾聽各方訴求，提高政策措施的有效性。

五要采取針對(duì)性對(duì)策，筑牢社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，保護(hù)受煤炭轉(zhuǎn)型影響的群體。在重點(diǎn)地區(qū)，為受影響群體制定“兜底保護(hù)”方案。利用好時(shí)間窗口對(duì)就業(yè)群體做好轉(zhuǎn)崗技能培訓(xùn)，在各項(xiàng)政策中充分考慮長遠(yuǎn)影響，建立牢固的社會(huì)保障體系。

六要因地制宜考慮建立地區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展計(jì)劃，通過培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。實(shí)現(xiàn)煤炭資源型地區(qū)公正轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就是為這些地區(qū)找到一條新的可持續(xù)發(fā)展路徑，以其他健康發(fā)展產(chǎn)業(yè)接續(xù)煤炭產(chǎn)業(yè)鏈。目前，大部分煤炭資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型思路依然難以“脫煤”，圍繞煤炭行業(yè)智能化綠色化做工作。但從長期看，還是應(yīng)該著力于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元化，降低對(duì)煤炭經(jīng)濟(jì)的依賴，根據(jù)地方生產(chǎn)力優(yōu)勢，培育具有就業(yè)潛力的新興產(chǎn)業(yè)。

七要開展資金機(jī)制的創(chuàng)新，拓展多種融資渠道助力煤炭資源型地區(qū)實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型。資金來源是解決轉(zhuǎn)型負(fù)面影響的生命線，我國當(dāng)前13億千瓦規(guī)模的煤電裝機(jī)，參照相關(guān)數(shù)據(jù)，退煤成本可能超過10萬億元人民幣；如果考慮上游煤炭生產(chǎn)的退出成本，總額可能更高，依靠現(xiàn)有資金難以滿足需求，必須通過制度創(chuàng)新調(diào)動(dòng)各方面資金，以協(xié)調(diào)一致的方式幫助化解風(fēng)險(xiǎn)。來自財(cái)政的公共資金應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好托底與指揮棒作用，通過重新分配社會(huì)福利來幫助受影響群體抵御沖擊；同時(shí)，可通過建立轉(zhuǎn)型金融框架，鼓勵(lì)市場資金進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域；此外，可借助當(dāng)前煤炭企業(yè)利潤水平回升的重要窗口期，考慮出臺(tái)政策，鼓勵(lì)企業(yè)將一定比例的利潤留存用作未來處理轉(zhuǎn)型影響。

八要重視國際交流，宣傳轉(zhuǎn)型成功經(jīng)驗(yàn)，為整體能源公正轉(zhuǎn)型創(chuàng)造更好條件。國際社會(huì)對(duì)以社會(huì)公正的方式推動(dòng)化石能源退出工作空前重視，并借助公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系，大力開展合作。建議通過對(duì)話溝通，讓國際社會(huì)理解中國煤炭占比較高的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)以及退煤是一個(gè)較為漫長的高成本進(jìn)程，不可能一步到位。一方面，可以用實(shí)現(xiàn)煤炭公正轉(zhuǎn)型的實(shí)際需要來化解壓力；另一方面，也可以通過宣傳交流，讓國際社會(huì)看到中國在推動(dòng)煤炭公正轉(zhuǎn)型方面作出的探索與貢獻(xiàn)。